Закон внесён: Путин совершил революцию в госуправлении

Закон внесён: Путин совершил революцию в госуправлении


14 октября президент России внёс в Государственную Думу проект закона о Государственном совете. Этот документ – революция в государственном управлении. Он создаёт сверхорган сверхвласти, более влиятельный, чем парламент, правительство и Администрация президента вместе взятые, – площадку для выработки главных решений, обязательных для всех.

Автор:
Андрей Перла
До настоящего времени Государственный совет в России был чем-то вроде клуба губернаторов при президенте – местом, где главы регионов иногда могли поговорить с главой государства о том, как планы центрального руководства преломляются на их территориях с учётом местной специфики. Президиум Госсовета состоял из тех же губернаторов, которые входили в него по очереди. Попадание в президиум не означало повышения по службе и ничего к статусу и обязанностям губернатора не добавляло.

О том, что Госсовет может быть чем-то большим, начали догадываться с момента, когда по инициативе Сергея Кириенко заседание Государственного совета провели в формате современного семинара, “оргдеятельностной игры”. Разбитые на команды губернаторы разрабатывали проекты стратегических решений, связанных с национальными проектами. Какое-то время это казалось многим начальственной блажью – в стране проблем по горло, а они в игрушки для взрослых играют. Но игры, как и положено, оказались репетицией серьёзных решений, за изменением формы работы последовало изменение формы и содержания деятельности самого Госсовета.

Проект закона о Государственном совете – революция в государственном управлении. Он создаёт сверхорган сверхвласти – площадку для выработки главных решений, обязательных для всех. Фото: Kremlin Pool / Globallookpress

О том, что новая роль Государственного совета – важнейшая часть изменений, которые вносятся в российскую Конституцию, заговорили с января 2020 года. Первая версия изменений была такова, что Госсовет может стать параллельным центром власти, инструментом пресловутого “транзита”. Президент в конце своего очередного срока покидает свой пост, проходят новые выборы. Но, говорили сторонники этой версии, перестав быть президентом формально, реальных рычагов управления страной Владимир Путин из рук не выпустит: став председателем Государственного совета, он сосредоточится на принятии стратегических решений. Государственный совет включит в свой состав и нынешних членов Совета безопасности, и глав самых важных министерств – и, таким образом, не будучи формально президентом, Путин останется на неопределённый срок “могущественным гражданином”.
У тех, кто, анализируя вероятные изменения в Конституции, распространял такие слухи, были для этого основания: подобная система уже создана в Казахстане. Нурсултан Назарбаев, уйдя с поста президента, располагает параллельным центром власти (который по-русски следовало бы называть именно Государственным советом), ни одно действительно важное решение не может быть принято без его одобрения, он имеет возможность корректировать деятельность своего преемника в режиме реального времени.
Проблема этой системы в том, что она создаёт двоевластие, возможность постоянного соперничества меду чиновниками бывшего и настоящего президента. Путин не мог этого не замечать, и те, кто ожидал что лидер России превратится в “елбасы” по образцу южного союзника, просчитались. Государственная Дума с подачи Валентины Терешковой в апреле “поправила поправки”, разрешила действующему президенту переизбираться на свой пост ещё два срока. Вопрос транзита власти отодвинулся в неопределённое будущее: в 2024 году Владимир Путин может никуда не уходить.

Революционный держите шаг

Проект закона о Государственном совете, который президент внёс в федеральный парламент, – это революция в государственном управлении, но совсем не та, которой ожидали. Председателем нового Государственного совета будет сам президент. Никаких “могущественных граждан”, никакого параллельного центра власти и принятия решений, ничего подобного двоевластию, которое Назарбаев создал в Казахстане. Вместо этого новый Госсовет решает задачу “согласованного функционирования всех органов публичной власти”. То есть командует всей властью в России на всех уровнях. Для того чтобы это согласование было возможным, в состав совета под руководством президента входят председатель правительства, глава Администрации президента и председатель Совета Федерации – верхней палаты парламента России. А также все российские губернаторы. Смысл обсуждений в этом составе – выработка решений, обязательных для всех перечисленных. Если Госсовет считает, что нужен новый закон – такой закон разрабатывается и вносится в Госдуму. Если считает, что нужно изменить что-то в работе правительства – правительство берёт под козырёк.
В законе перечислены направления, по которым Госсовет принимает решения – и это действительно ВСЕ направления, по которым должна работать в России государственная власть. Кадровые решения, экономическая стратегия, стратегия социального развития, развитие отдельных регионов. Госсовет решает всё. И передаёт свои решения: в парламент (там новые законы), правительству (там конкретное оперативное руководство в масштабах страны), в Администрацию президента (там политическое и кадровое управление), губернаторам – то есть на места. При этом губернаторы не являются только исполнителями воли центра. Наоборот, у них теперь будет возможность сразу, в процессе принятия решения предлагать корректировать его с учётом понимания того, как оно там на земле будет восприниматься.

Депутатов – в общий строй, АП рассекретить

По сути, закон о Госсовете даёт новый ответ на вопрос о том, есть ли в России разделение властей. Точнее, есть ли независимость законодательной и исполнительной власти друг от друга. Ответ отрицательный. Законодательная власть и исполнительная – есть. Но на самом верху, там, где принимаются самые важные решения, они объединены под рукой президента. Причём задачи законодательной власти ставят в основном представители власти исполнительной. Парламент должен принимать те законы, которые нужны с точки зрения реального управления. Вообще, парламент – это неотъемлемая часть единой системы государственного управления. Подчинённая президенту.
Проект закона, кстати, содержит очень любопытную норму: к работе Госсовета могут привлекаться руководители парламентских фракций. То есть и главная часть – принципиальное обсуждение новых законов с оппозицией – выносится из Государственной Думы сразу под прямое управление президента.

Президент России внёс в Государственную Думу проект закона о Государственном совете. Фото: kremlin.ru

Неявным образом проект закона о Госсовете даёт и ответ на вопрос, так долго волновавший политологов: что такое Администрация президента? В Конституции она упомянута, но что она такое – просто офис для подготовки президентских указов? Полутеневое управление публичной политикой в России? Специальный контрольный орган? Теперь таинственному могуществу конец, всё тайное становится явным: руководитель АП равновелик председателю правительства и председателю верхней палаты парламента. Если премьер – исполнительная власть, Совфед – законодательная, значит, АП – власть политическая. На уровне отдельных важнейших решений – власть кадровая. Кадры решают всё. Разница с правительством – та же, что была в Советском Союзе между правительством и ЦК КПСС. Плюс, об этом редко вспоминают, но в АП ведь уже есть специальное управление по обеспечению деятельности Государственного совета. “Понимающему достаточно”, как говорили древние римляне.

Ростки будущего

Итак, новый Госсовет – это орган власти над всеми органами и ветвями государственной и муниципальной власти в России. Как именно будет организована его работа, конечно, покажет только время, сейчас предположения строить рано. Будут ли вызывать в Госсовет “на ковёр” отдельных министров? Будут ли заседания, посвящённые положению дел на отдельных территориях? Этого мы не знаем. Правда, некоторые предположения строить можно. Исходя из того, что уже делал нынешний Государственный совет, вроде бы игрушечный, совещательный орган при президенте. Тут внимание останавливается на двух прецедентах.
Во-первых – на выездном заседании Госсовета в Крыму, том самом, которое проходило как бы в несерьёзном игровом формате, без галстуков, с работой нескольких независимых команд. Не знаю, станут ли снимать галстуки впредь, но то, что “семинарский” формат быстрого и свободного принятия стратегических решений будет востребован, – несомненно.
Во-вторых – на организации работы по борьбе с эпидемией коронавируса. Как известно, первую скрипку тут играло не правительство, а рабочая группа Государственного совета. Потому что президент решил, что ситуация в регионах слишком сильно отличается друг от друга, и отдал ответственность за принятие конкретных карантинных решений губернаторам. А координировать их работу поручил мэру Москвы. Насколько хорош в этой роли оказался Сергей Собянин – отдельный разговор, для мэра Москвы, скорее, неприятный. Но факт – главные решения по важнейшим вопросам несколько месяцев принимались именно через Госсовет. И пенять на то, что в Москве не учитывают специфику территорий, губернаторы не могли.
И теперь, надо полагать, больше никогда не смогут.