После почти двух десятилетий существования моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения, что поставил Украину в один ряд с наиболее консервативными и нерыночными странами мира и, по оценке экономистов, стоил нашему государству 17 % ВВП[1], консолидированная позиция власти дает основания для надежд, что рынок земли будет открыт.
Анатолий Мирошниченко , д.ю.н., проф., адвокат, старший партнер Юридической группы «EUCON».
В то же время, как и ранее, во время обсуждения вопроса о снятии моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения встает вопрос о том, каким должен быть рынок. Значительное количество тех, кто в целом выступает за снятие моратория, считают, что такое снятие должно быть сопряжено с установлением на рынке определенных ограничений.
Хотелось бы напомнить, что дискуссия о условия снятия моратория в Украине не нова, она является ровесницей самого моратория.
С самого начала мораторий вводился как временное явление, для снятия которого нужно было выполнить определенные условия, в частности, ввести некие «правила» на рынке земель. Вот только какие именно это правила (хотя бы чего они должны касаться), никогда полностью не было понятно.
Во время введения моратория Законом Украины «О соглашениях относительно отчуждения земельной доли (пая)» от 18.01.2001[2] условием снятия моратория было указано «урегулирования порядка реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай) Земельным кодексом Украины».
25.10.2001 Земельный кодекс Украины был принят, чуть позже, 05.06.2003 был принят и специальный Закон Украины «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков собственникам земельных долей (паев»[3], но мораторий снят не был. Верховная Рада закрепила мораторий уже в Земельном кодексе (п.п. 14 и 15 разд. Х) и придумывала все новые и новые причины для того, чтобы его сохранить. Сперва условием для снятия моратория было определено вступление в силу законов о рынке земель и о государственном земельном кадастре (последний был принят 07.07.2011 и уже давно действует). Еще позднее Законом Украины от 20.11.2012 № 5494-VI как условие снятия моратория вместо закона о рынке земель было указано вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
При этом на рассмотрении Верховной Рады Украины находилось несколько проектов закона о рынке земель, которые были предметом оживленного общественного обсуждения. Сфера регулирования проектов закона о рынке включала в себя регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Попробуем проанализировать основные предложения относительно специальных правил на рынке земель сельскохозяйственного назначения, которые высказывались в течение всего времени существования моратория (в т.ч. в проектах соответствующих законов) и обсуждаются в обществе сейчас.
Отмечу, что такие ограничения существуют и в действующем Земельном кодексе Украины. Так, ч. 5 ст. 22 предусматривает, что земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранцам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам и иностранным государствам», а ч.ч. 2 и 3 ст. 81, ч.ч. 2 и 3 ст. 82 кодекса устанавливают случаи, в которых иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и совместные предприятия с участием иностранных субъектов могут приобретать в собственность земли несельскохозяйственного назначения (преимущественно понимают как запрет субъектам приобретать землю в собственность во всех иных случаях).
Даже исторически наиболее «либеральный» проект закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (г.н. 5535)[4], инициированный народным депутатом А. Мушаком, предусматривал возможность иностранных граждан и лиц без гражданства приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения, лишь начиная с 1 января 2030 года (пункт 3 Раздела IV «Заключительные и переходные положения»), и полностью отрицал такую возможность для иностранных юридических лиц.
Периодически можно услышать предложения о введении и других ограничений – например, в отношении образования или квалификации потенциальных покупателей и даже знания ими государственного языка. Перед обсуждением этих достаточно радикальных предложений хотелось бы оценить обоснованность хотя бы тех ограничений, которые уже предусмотрены законом.
По мнению автора, корни таких ограничений – полностью иррациональное. Оно связано с определенными фобиями, а не с трезвым экономическим или социальным расчетом. Более того, сегодня установлены ограничения противоречат международным обязательствам Украины.
По оценкам экономистов, которые озвучиваются высшими должностными лицами государства, наиболее либеральная модель позволит увеличить ВВП более чем на 3% в год, наиболее консервативная версия реформы ускорит рост экономики на 0,5% [5]. Это очень существенная разница, и очевидно, что одним из факторов, который будет сдерживать рост ВВП – является ограничение возможности инвестирования в землю. Наверное, можно спорить с конкретными цифрами (как в сторону увеличения, так и сторону уменьшения), но, на мой взгляд, невозможно отрицать, что больший объем иностранных инвестиций будет полезным для экономики.
Дискриминация иностранцев в вопросе владения землями сельскохозяйственного назначения противоречит принципу свободного движения капиталов, воплощенного, в частности, и в Соглашении об ассоциации Украины и ЕС (п. 1 ст. 145). Этот принцип предполагает и возможность без какой-либо дискриминации инвестировать в недвижимость (в т.ч. земельные участки).
Во время подписания Соглашения об ассоциации Украина сделала оговорку (Приложение XVI-D), в котором фактически были воспроизведены положения ст.ст. 81 и 82 ЗКУ относительно ограничения для иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. Поэтому формально у Украины нет долга не применять в отношении иностранцев дискриминацию во время инвестирования. Впрочем, если посмотреть немного глубже, факт остается фактом: свобода движения капиталов – это один из столпов, на котором держится Европейский Союз, и который является одной из причин процветания стран – членов Союза. Делать оговорки из правила о свободе движения капиталов глупо, это сознательное сдерживание экономического роста.
Необходимо понимать, что каждая гривна, сэкономленная для Украинских агрохолдингов и других сельхозпроизводителей за счет закрытия рынка для иностранцев, появится не из воздуха. Она вынута из карманов собственников земельных паев – примерно 7 миллионов крестьян. На мой взгляд, эта категория наших сограждан требуют денег гораздо больше, чем отечественные аграрные предприниматели.
Отдельного рассмотрения заслуживает идея ввести ограничение круга потенциальных собственников сельскохозяйственных земель физическими лицами. Если такое правило будет введено безотносительно к национальности, формально это Соглашении об ассоциации не будет противоречить.
В то же время, данная идея является очень вредной с экономической и социальной точек зрения.
Прежде всего, вопреки декларируемой обычно сторонниками ограничения заботы о крестьянах, оно ударит именно по ним, поскольку не позволит получить 7 миллионам владельцев земли (крестьянам и их потомкам) справедливую цену за свою землю. Подчеркну, что это касается не только тех владельцев, которые изъявят желание продать свою землю, а и тех, кто будет сдавать их в аренду – ведь цена во время продажи земли повлияет и на ставки арендной платы.
Ведь очевидно, что в Украине мало физических лиц, имеющих достаточный капитал для инвестирования в сельское хозяйство, а следовательно, могут создать адекватный существующей предложения спрос на землю.
Ограничение потенциальных покупателей лишь физическими лицами мало повлияет на крупные сельскохозяйственные предприятия (агрохолдинги и крупные фермерские хозяйства, которые пришли на смену колхозам) – они вряд ли будут массово скупать земли, поделенные на клочки средним размером 4 га, и еще длительное время будут продолжать использовать их главным образом на праве аренды. В то же время, уменьшение ликвидности земли за счет уменьшения круга покупателей существенно повлияет на возможность получения кредитов теми из сельчан, кто хотел бы приобщить к своей пая приобретенные земли, или же получить кредит на интенсификацию ведения своего небольшого хозяйства. А значит, не позволит многим купить землю или получить кредит для создания хозяйства.
Велик риск возникновения различного рода «схем», направленных на обход ограничения, а это плодородная почва для злоупотреблений и того же рейдерства.
Что же касается других новых «универсальных ограничений» общего характера, таких, как образование, квалификация и тому подобное, они, к счастью, сегодня всерьез большинством участников дискуссии не рассматривается, что освобождает от необходимости доказывать их необоснованность и вредность.
Необходимость установить предельные максимальные размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые могут приобретаться в собственность, объясняется сторонниками этого шага необходимостью борьбы с «чрезмерной концентрацией» земель.
Примечательно, что, несмотря на длительное время, в течение которого отстаивается идея «предельных площадей», никто так и не смог научно обосновать конкретный размер таких площадей. И это, на наш взгляд, неслучайно – ведь сама идея «предельной площади» является необоснованной.
В общем, концентрация земель – это позитивный процесс, который обычно позволяет повысить эффективность сельскохозяйственного производства, более эффективно использовать ресурсы товаропроизводителя, в том числе трудовые (рабочую силу). В то же время, повышение эффективности использования трудовых ресурсов приводит к снижению степени занятости в сельском хозяйстве, высвобождения рабочей силы, что может представлять социальную проблему. Такая проблема была очень острой во времена, когда население было маломобильным (например, во второй половине 19 века). С повышением возможностей для мобильности острота проблемы снижалась, впрочем, она продолжает оставаться очень серьезной.
Необходимо понимать, что законы рынка (без вмешательства государства) неизбежно будут приводить к снижению степени занятости в сельском хозяйстве и, соответственно, высвобождения рабочей силы. Просто потому, что менее трудоемкая продукция является более дешевой и более конкурентным.
Понимание этих закономерностей позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, установление предельных размеров земель, которые могут находиться в собственности одного лица, направленное на искусственное сдерживание производительности труда в сельском хозяйстве.
Во-вторых, эффективность этого мероприятия сомнительна до тех пор, пока у производителя сохраняется возможность использовать без каких-либо ограничений арендованные земли.
Действительно, то, чего так боятся сторонники ограничения по площади, уже произошло – степень концентрации земель в Украине уже очень высокий, украинские холдинги, использующие землю на праве аренды, – среди крупнейших в мире. Концентрация земель приводит к оттоку рабочей силы из сельской местности и к упадку сельских поселений уже сегодня.
Таким образом, ограничения относительно предельной площади земель в собственности не достигнут цели, для которой они якобы вводились. Если они будут иметь какое-то влияние – то исключительно негативное, препятствуя переходу от использования «чужой» земли до земли «собственной», что всегда положительно влияет на рациональность и эффективность использования, которое, к тому же, становится юридически более безопасным и устойчивым. Своя земля всегда будет использоваться более рационально и экономно, чем земля чужая.
В определенной степени сдержать рост производительности труда (по отношению к одной работающей лица) можно, уменьшив удельный вес расходов на оплату труда по отношению к затратам на использование единицы площади. Другими словами, можно заинтересовать производителя в том, чтобы он получал как можно больше отдачи с гектара земель, а не как можно больше отдачи от одного работающего. Сделать это просто – путем повышения размера земельного налога. Кстати, этот простой мера позволит исключить «спекуляции» землями, когда земли приобретаются без цели их использования. Впрочем, повышение налога, конечно, должно быть тщательно просчитано, и эффект от его введения имеет свои пределы.
С побочными негативными последствиями роста производительности труда и, соответственно, высвобождения рабочей силы в сельской местности государству следует бороться не путем искусственного сдерживания производительности труда, а путем создания на селе новых рабочих мест, стимулирования интенсивных трудоемких видов использования земель (например, органического земледелия, животноводства), улучшение сельской инфраструктуры, что повысит доступ к рабочему месту, скажем, в соседнем селе и тому подобное.
В свою очередь, с чрезмерной концентрацией, которая достигает злоупотребление монопольным положением, вполне можно бороться инструментами современного антимонопольного законодательства.
Действующее законодательство (ч. 2 ст. 130 Земельного кодекса Украины) уже предусматривает преимущественное право на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения, причем очень широкого круга субъектов (это «граждане Украины, которые постоянно проживают на территории соответствующего местного совета, где осуществляется продажа земельного участка, а также соответствующие органы местного самоуправления»). Впрочем, следует признать, что это право сформулировано настолько неудачно, что практически лишено механизма реализации. Специального механизма реализации преимущественного права закон не содержит, а существующие механизмы реализации преимущественных прав (например, при продаже доли в общей долевой собственности) по аналогии применены быть не могут из-за слишком широкий круг субъектов преимущественного права по ч. 2 ст. 130.
Преимущественное право приобретения является серьезным ограничением оборота, что неизбежно влечет негативные последствия в виде уменьшения динамики оборота, создания препятствий для инвестирования в сельское хозяйство, препятствование переходу земельных участков в руки более эффективных хозяйств и тому подобное. Существенно возрастают трансакционные издержки и юридические риски, особенно в случае, когда круг субъектов преимущественного права является широким. В результате снижается спрос. Даже в случае, когда желающий приобрести земельный участок найдется, он будет готов заплатить за нее меньше, чем в варианте, когда преимущественное право отсутствует. Также существование преимущественного права может стимулировать стороны к его «обхода», например, путем заключения договора дарения, что вредно для правопорядка.
Учитывая сказанное, вводить преимущественное право на заключение определенной сделки следует только тогда, когда есть полная уверенность в том, что выгоды от введения преимущественного права преобладают негативные последствия.
В случае предоставления преимущественного права определенным государственным органам, органам местного самоуправления или специальным институтам такой уверенности, мягко говоря, нет. Кажется, единственным аргументом в пользу предоставления такого права в этих случаях является попытка отвлечь продаже земельных участков по заниженной цене – впрочем, должным способом предотвращения этого как раз и является содействие созданию развитого рынка, а не их предотвращения. Кроме того, в условиях всеобщей коррумпированности отечественного общества слишком велик риск того, что соответствующие органы просто «торговать» согласия на отчуждение. Поэтому подобные предложения по предоставлению преимущественного права следует оценить резко отрицательно, как и существующие положения ч. 2 ст. 130 Земельного кодекса Украины.
Также в обществе серьезно обсуждается возможность предоставления преимущественного права арендатору и собственнику смежного земельного участка. Такое правило предлагалось закрепить в некоторых проектах закона о рынке земель (например, в проекте № 9001-д[6], ст. 8). Закреплено соответствующее предложение в Меморандуме о создании Общественной Коалиции за отмену моратория относительно купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения[7].
На первый взгляд, такое предложение представляется целесообразной, поскольку направлена в случае с сопредельным владельцем на консолидацию земель, а в случае с арендатором на устранение отрыва работающего на земли от собственности на нее как средство производства.
Впрочем, представляется, что в тех случаях, когда арендатор или смежный владелец действительно заинтересованы в приобретении участка, при прочих равных условиях простой здравый смысл подскажут продавцу обратиться прежде всего к ним. Таким образом, в большинстве ситуаций «невидимая рука рынка» сама приведет к результату, который предлагается достичь с помощью обременительного механизма «преимущественного права». Из этих мотивов от предоставления преимущественного права арендаторам и собственникам смежных земельных участков мы считали бы необходимым также отказаться.
Следует отметить, что достаточно сильная поддержка аграрным лобби стремление установить преимущественное право для арендаторов объясняется страхом, что отчуждение земельного участка поставит под сомнение стабильность арендного пользования. Кажется, действующее законодательство не дает оснований для таких опасений. Согласно с отечественным законодательством, аренда земли является вещным правом, имеет приоритет даже перед правом собственности. Согласно ч. 4 ст. 32 Закона Украины «Об аренде земли», «переход права собственности на арендованный земельный участок к другому лицу (в том числе в порядке наследования), реорганизация юридического лица-арендатора не является основанием для изменения условий или прекращения договора, если иное не предусмотрено договором аренды земли».
В любом случае, даже в случае установления преимущественного права оно не должно распространяться на случаи проведения земельных торгов (как предлагалось в некоторых проектах закона о рынке земель). Как минимум, использование преимущественного права существенно осложнит проведение торгов (аукциона) и снизит конкуренцию на них, что не позволит достичь основной цели их проведения – получить максимальную цену.
К сожалению, сомнительная, на мой взгляд, идея установления минимальной цены продажи («на начальном этапе») получила закрепление даже в таком прогрессивном документе, как Меморандум о создании Общественной Коалиции за отмену моратория относительно купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения[8], поддержанном значительным количеством представителей бизнеса и гражданского общества.
Справедливую цену на товар в определенный момент может сформировать только рынок, который нормально функционирует. Ограничение оборота запретом продавать имущество ниже определенной цены как раз и будет сдерживать формирование такого рынка.
Следует остановиться и на том, каким образом может формироваться «минимальная цена». Полбеды, если это будет просто сумма, взятая «с потолка» (например, процент от нормативной оценки земельного участка). В таком случае минимальная цена – это просто лишняя бессмысленная формальность, которую очень трудно обойти, указав в договоре эту самую минимальную цену и фактически рассчитавшись по меньшей цене, согласованной сторонами. Гораздо хуже, если «минимальная цена» будет привязана к «реальной» стоимости земельного участка (точнее, предположение об эту стоимость эксперта-оценщика). Расходы на проведение оценки лягут существенным дополнительным бременем на стороны, хотя обойти законодательное ограничение будет так же просто.
Существование «минимальной цены» обычно объясняется желанием защитить слабую сторону сделки – в данном случае это продавец. Но изобретать велосипед в этом отношении не нужно, ведь гражданское законодательство уже закрепляет гораздо более адекватные инструменты для этого – механизм признания договоров недействительными по основаниям совершения сделки под влиянием заблуждения (ст. 229 Гражданского кодекса Украины), обмана (ст. 230 кодекса), тяжелого обстоятельства (ст. 233).
Напоследок, хотелось бы прокомментировать предложения об отсрочке введения полноценного рынка земель под предлогом необходимости то или наполнения Государственного земельного кадастра, то внедрение механизма льготного кредитования отдельных категорий граждан, наработки механизмов противодействия рейдерству.
На наш взгляд, все перечисленное должно быть сделано. Вместе с тем, эти меры не должны рассматриваться как предпосылка для введения полноценного рынка.
С хорошим кадастром рынок будет работать лучше, чем с плохим. Но рынок купли-продажи, который работает плохо, – лучше, чем та искаженная и извращенная его подобие, что существует сейчас.
По условия льготного кредитования много людей сможет приобрести необходимую им землю. Но при отсутствии рынка люди эту землю точно не приобретут, и гораздо больше нынешних владельцев земли, большинство из которых – пенсионеры просто умрут. Возможно, не имея возможности купить лекарства или просто получить деньги на достойную старость из других источников.
Борьба с рейдерством поможет рынку нормально функционировать. Но отсутствие рынка – не помеха для рейдера в том, чтобы переписать землю или фермерское хозяйство, что ею обладает, на себя.
Есть много других вещей, необходимых для совершенствования регулирования земельных отношений, которые будут способствовать надлежащему функционированию рынка – но и они не являются предпосылкой для снятия моратория и запуска рынка.
По убеждению автора, рынок должен быть введен как можно быстрее, как можно более либеральной форме и без каких-либо предварительных условий.
[1] Галица В., Нивьевский А. Мораторий на продажу земли: сколько платит Украина за неторопливость // Экономическая правда. — https://www.epravda.com.ua/publications/2019/06/24/648837/
[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2242-14
[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/899-15
[4] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60724
[5] Гончарук допускает отмену моратория на продажу земли до конца года // Информационное агентство Interfax-Украина. — https://ua.interfax.com.ua/news/general/604642.html
[6] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=41981
[7] https://www.epravda.com.ua/publications/2018/06/22/638069/
[8] https://www.epravda.com.ua/publications/2018/06/22/638069/
Анатолий Мирошниченко, д.ю.н., проф., адвокат, старший партнер Юридической группы «EUCON», для «Цензор.НЕТ»
Источник: https://censor.net.ua/r3148625 РЕЗОНАНСНЫЕ НОВОСТИ