Главным преимуществом нового силового органа должно стать кардинальное изменение подхода к расследованию финансовых преступлений, иначе остановить «маски-шоу» не удастся, заявила глава Комитета Верховной Рады по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина, опубликовав законопроект о Национальном бюро финансовой безопасности. Этот документ, подготовленный рабочей группой, стал альтернативой предложенной Минфином концепции создания Службы финансовых расследований. Сейчас он доступен для широкого обсуждения.
В документе основной акцент сделан на аналитических функциях органа. Нацбюро собирать и систематизуватиме информацию в сфере публичных финансов, анализировать данные, оценивать риски, используя новейшие программные продукты. А вот решение об открытии уголовных производств по уже проанализированы информации будет приниматься специальной коллегией во главе с руководителем бюро.
В интервью «Цензор.НЕТ» Нина Южанина рассказала об особенностях работы Нацбюро финансовой безопасности, о том, почему новая правоохранительная структура с широкими полномочиями не будет подчиняться правительству, и что после ее создания ждет других силовиков, которые занимаются расследованием экономических преступлений.
«БЮРО ДОЛЖНО ЗАНИМАТЬСЯ СВОЕЙ РАБОТОЙ БЕЗ КОНТАКТА С ПЛАТЕЛЬЩИКОМ И НЕ МЕШАТЬ ЕМУ»
– Нина Петровна, после появления законопроекта много говорят о ликвидации налоговой милиции в контексте создания Национального бюро финансовой безопасности. А что с другими правоохранительными органами, которые также занимаются расследованием экономических преступлений?
– В обществе давно назрела необходимость замены модели работы наших правоохранительных органов, которые занимаются борьбой с экономическими преступлениями. На этом говорили не только представители бизнеса, но и чиновники. И мы все об этом слышали. Поэтому мы полностью забираем функции по расследованию таких преступлений во всех правоохранительных органов, чтобы аккумулировать в одном органе функции противодействия преступлениям в сфере публичных финансов. Это отражено в основной подследственности, которая переходит к НБФБ.
Во время написания законопроекта мы общались с нашими международными партнерами, которые помогали создавать инновационный подход для работы нового органа, учитывая собственный положительный и отрицательный опыт. Речь идет о правоохранительные органы Литвы и Румынии. Мы выбрали эти страны, поскольку именно они имеют наиболее удачный опыт. Хоть и не быстро, но по сравнению с другими странами они достигли успеха за пять-десять лет. Поэтому именно к ним мы обратились за помощью, консультациями и даже анализом нашего законопроекта.
Перед рабочей группой Президентом ставилось две основные задачи. Во-первых, найти действительно действенный механизм реализации лозунга «Маски-шоу стоп». Во-вторых, чтобы один правоохранительный орган мог осуществлять всю работу, связанную с борьбой с экономическими преступлениями в сфере публичных финансов. В проекте закона о НБФБ все эти функции реализованы. А тот, кто не увидел этих деталей, просто невнимательно прочитал законопроект. Поэтому нам еще нужна дискуссия, чтобы доказать свою точку зрения.
– Законом радикально изменен подход к открытию уголовных производств в части неуплаты налогов. То есть сведения сразу не будут попадать в единый реестр уголовных производств, а лишь при условии, что есть реальные доказательства вины предпринимателя. Не приведет ли это к тому, что теневых схем будет больше?
– Вспомните, как раньше сотрудники налоговой милиции принимали участие в проверках, проводимых инспекциями. Мы это запретили на законодательном уровне. Но ни для кого не секрет, что следователи интересуются у инспекторов подробностями проверок, чтобы уже параллельно с ними, физически вне предприятием, начинать свою работу. Чтобы предотвратить такому подходу в будущей деятельности нового органа, в законопроекте о Национальном бюро финансовой безопасности мы изменили модель расследования преступлений в сфере публичных финансов, тщательно наработав и изменения уголовно-процессуального законодательства.
Мы убираем львиную долю работы налоговой милиции – это работа по несогласованных актах проверки, а вместе с этим упереджуємо возможное давление на бизнес. Согласно законопроекту такие акты не являются основанием для открытия уголовных производств.
– Изменения вносятся и в Уголовный кодекс. Объясните, зачем выписывать новую статью, по которой вы предлагаете расследовать хищения бюджетных средств, если такая норма уже есть?
– Законопроектом предлагается ввести дополнительную статью 191-1, которая называется «Присвоение, растрата или завладение государственными средствами», она будет в подследственности Нацбюро. В статье 191, которая останется в подследственности полиции, будут преступления, которые касаются только частных средств. Ведь разворовывать средства могут и руководители коммерческих структур.
– Вы разместили законопроект для обсуждения. Какая реакция?
– Сдержанная и, на мой взгляд, положительная. Потому что все специалисты, которые в этом вопросе глубоко разбираются, абсолютно четко увидели ответы на все вопросы.
– Оптимистично. А вы не читали, что законопроект критикуют, указывая на то, что создается «аналог СБУ, который будет подчиняться Президенту»?
— Критика должна быть конструктивной и аргументированной, даже от тех лиц, которые в свое время принимали участие в подготовке проекта о Службе финансовых расследований. Наше общество и так болезненно воспринимает вопросы, связанные с созданием и финансированием каких-либо новых органов. Людям нужно объяснять, что мы не увеличиваем количество силовиков, НБФБ – это орган, который придет на замену существующим и, наоборот, уменьшит количество контактных действий с бизнесом.
– Министр внутренних дел в свое время достаточно резко раскритиковал идею появления Службы финансовых расследований. Вы общались с Арсеном Аваковым в процессе работы над законопроектом? Он согласился отдать бюро функции подразделения по борьбе с экономическим преступлениями, который сейчас в составе Нацполіції?
– Да, мы общались. Дискутировали, кстати, по статье 191-1, о которой вы упоминали. Вместе размышляли, как лучше ее выписать. Во время обсуждения всех статей и процессов мы пришли к выводу: если оставить хоть часть экономических статей в сфере публичных финансов, скажем, в полиции, общество нас не поймет. Во-первых, мы хотим уйти от дублирования функций. Во-вторых, нам важно создать такой орган, который будет бороться с системными правонарушениями. То есть речь идет о масштабные схемы хищения бюджетных средств или уклонение от уплаты налогов в особо крупных размерах, о преступлениях, совершенных организованными группами лиц.
Мы хотим создать элитный орган, который бы осуществлял работу на основании новейших программных продуктов с криминального анализа. Так работают правоохранительные органы в Европе.
– Сами правоохранители способны на такую масштабность?
– Послушайте, а как иначе, если мы хотим перемен? Или будем только о них говорить, а при этом все делать, которые и раньше? Говорят мне, к примеру, прокуроры такое: «Детский сад ремонтировал помещения. На наш взгляд, миллион гривен не были использованы по целевому назначению, а переведены на подконтрольные фирмы, фактически украдено и переведено в наличность. Нам что, это не расследовать?» Я бы этот детсад не брала в работу НБФБ. Такими делами должна заниматься Государственная аудиторская служба, как это делается в Литве и Румынии.
Государственная фискальная служба, в свою очередь, должна заниматься всеми налогоплательщиками, акцентируя свою работу на предоставлении сервиса. А во время проведения проверки предоставлять консультации и возможность предприятию уплатить налоги до составления акта проверки. После этого – конечный акт проверки, полная процедура обжалования налогового уведомления-решения, если налогоплательщик не согласен с результатами. И этим всем занимается налоговый орган, не зная, чем занимается НБФБ и другие правоохранительные органы. Именно так в нашей стране должно быть построено работу. Тогда наши плательщики скажут, что не чувствуют давления. Бюро должно заниматься своей работой без контакта с плательщиком и не мешать ему.
В основе его деятельности – мониторинг всех баз данных, что есть в стране и за ее пределами. Такой аналитический подход позволяет выбирать информацию, расследованием которого будет заниматься этот орган.
– Как вы оцениваете в целом работу всех правоохранительных органов, которые сегодня занимаются расследованием преступлений в сфере экономики и финансов?
– Результативность работы наших правоохранительных органов по экономическим преступлениям почти нулевая из-за полностью неправильную модель расследования и огромная нагрузка на одного следователя. Например, на детектива в Литве или Румынии одновременно приходится от трех до десяти дел. Для сравнения, у нас тысяча дел, то на что рассчитываем?
А на днях уже вступают в силу поправки к УПК, в том числе и так называемая правка Лозового, которым сокращаются сроки досудебного расследования. Наши правоохранительные органы ожидают правовой коллапс. Потому что быстро расследовать такое количество дел физически невозможно. Не говоря уже о качестве.
«ЕСЛИ МЫ ЗАБЕРЕМ У ДФС СИЛОВОЙ БЛОК, ЭТО ПОЗВОЛИТ РЕФОРМИРОВАТЬ И САМУ СЛУЖБУ»
– Расскажите подробнее о новой модели расследования, которая предлагается в этом законопроекте.
– В НБФБ будут работать три ключевых подразделения. Первый – информационно-аналитический. Все государственные органы создают свои информационные базы, которыми другие государственные органы не могут пользоваться, за исключением отдельных открытых реестров. Но у каждого органа есть еще очень много своих аналитических блоков, которые используются в работе. В некоторых странах, например, в Литве, есть Национальное информационное бюро. Поскольку все базы данных являются собственностью государства, они аккумулируются на одной платформе. Это обеспечивает доступ к ним любого государственного органа, которому они понадобились.
Поэтому в бюро мы также предусмотрели отдельные информационно-аналитические подразделения. И выписали механизмы сотрудничества НБФБ со всеми государственными органами в части доступа к информации.
– На основании чего будет предоставляться информация и к каким именно базам получат доступ сотрудники бюро?
– Мы тщательно просчитали, что именно может понадобиться сыщикам-аналитикам в работе, и прописали в законопроекте каждую базу. Доступ будет предоставляться на основании совместных приказов или соглашений, которые будут заключаться с четким пониманием, когда, кто, что и кому передает.
– Государственная служба финансового мониторинга также станет частью НБФБ?
– Действительно очень хотелось, чтобы в системе НБФБ был Госфинмониторинг, но не в подчинении бюро. На этапе обсуждения текста законопроекта очень много как экспертов, так и чиновники отмечали, что нам запретят к системе Национального бюро финансовой безопасности вводить Госфинмониторинг, что он должен быть под Министерством финансов. Я собрала информацию относительно 30 стран, на которые мы можем ориентироваться. И только в девяти из них эта служба под Минфином.
Обычно это независимый орган со специальным статусом. Поэтому наша идея вполне оправдана мировым опытом. Но меня попросили исключить Госфинмониторинг из проекта закона, ссылаясь на то, что будут замечания от европейских коллег. Мы это сделали. И от самой идеи не отказались. Недавно встречались со специалистами этой службы, объяснили свое видение. Они нас поддерживают и пообещали поднять этот вопрос на уровне руководства.
– В проекте выписано несколько видов документов, которые могут быть предоставлены детективом-аналитиком. Они будут иметь юридическую силу будут вроде докладной записки, которая подается для определенного информирование руководства?
– Да, мы прописали, что это должны быть вполне официальные документы. Мы это сделали для того, чтобы изменить систему рассмотрения уголовных правонарушений, а основанием для открытия уголовного производства стал исключительно аналитический вывод детектива-аналитика. Возвращаясь к теме налоговой милиции, хочу подчеркнуть, что если мы создадим бюро, внедрив изменения, о которых сейчас с вами говорим, то есть заберем в ДФС силовой блок, это позволит реформировать и саму службу. Они смогут перейти исключительно к сервисных функций, а не открывать производство только потому, что необходимо взыскать с плательщика деньги в бюджет.
Тем более, что мировоззрение плательщика в последнее время меняется. Случаев умышленного уклонения реального бизнеса от уплаты налогов не так уж и много. Вместе с тем преступные группы еще существуют. Хочу в ближайшее время пообщаться с руководством налоговой милиции, чтобы понять, чем именно они сейчас в основном занимаются. Если подходы к уплате налогов у бизнеса на самом деле изменяются, то кого же они тогда ловят?
«РУКОВОДИТЕЛЬ ОРГАНА ДОЛЖЕН БУДЕТ РАЗ В ГОД ИНФОРМИРОВАТЬ ОБЩЕСТВО, КОТОРЫЕ ОНИ РАССЛЕДУЮТ УГОЛОВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА»
– Комментируя законопроект, Премьер сказал, что бизнес должен самостоятельно определиться, какая модель лучше: предложенная комитетом и вами или СФР, на создании которой настаивает Минфин. А если выберут не ваш вариант, согласитесь с таким мнением?
– Сейчас нет доверия к Минфину. Не думаю, что произойдет так, как вы говорите. Но согласен: если общество не готово к такому шагу, если не подходит такая модель, лучше ее отложить, пока не поймем ее сущности. Мы все равно со временем подойдем к тому этапу, когда необходимо будет применить именно такой подход. В Литве, например, правоохранители нам рассказывали, что с 2003 года до 2013-го потеряли очень много времени, когда бились над тем, какую модель взять за основу, пока что-то организовывали. Потому что долго между собой делили подследственность.
С 2013 года они вышли на единую модель и теперь ее просто совершенствуют.
– Новый орган создается под Президента? Ради ручного управления силовой структурой с широкими полномочиями?
– А у нас НАБУ в ручном управлении? Вопрос риторический. Подчиненность этого органа исключительно разработана по концепции НАБУ. К тому же, мы хотели защитить этот орган, поэтому выписали подотчетность и Президенту, и ВР – для того, чтобы все-таки парламент через профильные комитеты имел возможность помогать бюро.
НБФБ должен быть равноудаленным от всех, но при этом не летать в облаках. Поэтому руководитель органа должен будет раз в год информировать общество, которые они расследуют уголовные производства.
Кроме того, это усиливает персональную ответственность руководителя. Ведь если на коллегии бюро разделились мнения участников относительно того, какую информацию передавать следователям, а какую – нет, окончательное решение принимает директор. Но про эти случаи он обязательно сообщает в своем ежегодном отчете. Для того, чтобы общество понимало, где превалировала его мысль, она не является заангажированной, преступной, коррупционной. И чтобы мы все это знали.
На основании таких отчетов будет приниматься решение относительно эффективности этого органа: 150 народных депутатов после отчета руководителя могут инициировать рассмотрение Верховной Радой вопроса о признании работы директора НБФБ неудовлетворительной и направления обращения к Президенту относительно его увольнения.
Если же после отчета Верховная Рада признала работу удовлетворительной или вообще не принял негативного решения, пересмотр этой оценки может быть не ранее, чем через год. Для того, чтобы не «дышали в спину» руководству и не мотивировали их к неправильным действиям. То есть они подотчетны, но подотчетны настолько, чтобы качественно выполнять свою работу.
Это же не под Порошенко делается, это в целом делается по принципу НАБУ. Мы обсуждали разные варианты. На сегодня в обществе НАБУ воспринимается как один из эффективных и прозрачных органов.
Кстати, именно раз в год отчитывается и Лаура Кодруци Ковеси, которая стала известной на весь мир благодаря своей антикоррупционной деятельности в Румынии. Мы общались, когда работали над законопроектом. Она говорит, что они не устраивают пресс-конференции и не сообщают о текущей работе — лишь раз в год отчитываются, что сделано, завершено.
Поэтому нам очень нужна коллегия в НБФБ – для того, чтобы не искажать снова систему по принципу «ты мне – я тебе», когда следователь-детектив со следственно-оперативного подразделения спрашивает у аналитика любую информацию, чтобы было чем заняться. Нет, так не будет.
Пока писался проект, пришлось работать с руководством правоохранительных органов. Все они мне говорили, что если, мол, сделать такой подход, то через год мы вообще в бюджете не увидим денег. Ответила им так: «А как вы думаете выполнять свое обещание, которую озвучили публично о «Маски-шоу стоп, о руки прочь от бизнеса?» Лозунгов уже всем достаточно, нужны действия. Если действительно нужен новый орган, то точно он не должен быть подразделением под Минфином или МВД. Так, сегодня есть упреки: почему не под правительством? Простите мне, но под правительством все структуры, которые будут субъектом проверки в НБФБ. Бюро будет заниматься анализом и разоблачением преступлений не только на входе в бюджет, но и на выходе из бюджета. А это и бюджетная роспись на год, и расходования министерствами всех средств, которые им выделены.
– Вы прописали условия для создания конкурсной комиссии по принципу комиссии, которая выбирала руководителей ГБР. Что она неэффективна, мы все уже увидели. Зачем повторять такой печальный опыт?
– Мы ограничили ее работу во времени.
– Я не только о времени. Скорее политический торг и кулуарные договоренности.
– Я понимаю, о чем вы говорите, но такая модель, «три – три – три», хотя бы побудила представителей политических сил начать читать законопроект. Потому что каждый увидел в этой комиссии себя. Сейчас я очень переживаю за то, чтобы было найдено взаимопонимание.
– Когда будет ликвидирована налоговая милиция?
– С момента создания нового правоохранительного органа. Создание – это с юридической точки зрения, с момента принятия закона. А с фактической точки зрения должен быть назначен руководитель и начаться работа. На это надо минимум полгода.
– Новейшие программные продукты требуют серьезного финансирования. В настоящих условиях мы можем их себе позволить?
– У нас есть такая возможность с финансовой точки зрения. Литва в Европейской комиссии получила право (она участвовала в конкурсе) предоставлять помощь Украине в сфере реализации реформы Государственной фискальной службы и создание нового органа, который будет специализироваться именно на борьбе с экономическими преступлениями в сфере публичных финансов. Финансовая помощь, которую выделяет под эту программу Европа, составляет 50 миллионов евро.
Успех этого органа на самом деле зависит от имплементации закона. И именно для этого мы очень подробно прописали инструменты, с которыми должен работать этот орган, чтобы никто не исказил его работы.
Аналитик, выходя на коллегию НБФБ, должен аргументировать, что информация является проверенной и проанализированы. Потому что именно в этом заключается изменение системы регистрации уголовных производств. Вся информация, которая будет поступать от любых заявителей (а сейчас очень распространена практика, что одно предприятие пишет на другое), то есть от юридических лиц, от общественных деятелей, народных депутатов, должна проверяться в аналитическом подразделении НБФБ. И те факты, которые будут подтверждены, должны передаваться в следственно-оперативный блок, проходя коллегию НБФБ, для дальнейшего расследования.
– Но такая проверка – это определенное затягивание процесса. Как быть, если информация вопиющая и требует немедленного реагирования?
– Это также предусмотрено, в частности и программными продуктами из криминального анализа. В таких случаях она будет отрабатываться максимально оперативно, как только появится в базе. Потому что наша глухость заключается в том, что мы отдельные нарушения видим только после представления месячной декларации, если это плательщик НДС, или после годовой декларации по налогу на прибыль. То есть наша реакция запізня, чтобы бороться с организованной преступностью. Организованная преступность работает быстрыми темпами, адаптируется к любым инструментов, которые создаются в органах по защите налоговой системы. Мы не работаем на опережение.
– Для чего вообще нужна коллегия? Разве следователь не может принять решение на основе аналитической справки?
– Оперативно-следственный блок должен работать с оптимальным количеством преступлений, и работать эффективно. Поэтому мы настаиваем на том, чтобы все органы, полномочия который перебирает бюро, самостоятельно закончили расследование в начатых ими делам. В проекте закона четко указано, что новый орган начинает свою работу только после прохождения полного этапа обучения сотрудников, начиная с руководства, в тренинговом центре. При том тренерами в этом центре будут исключительно иностранные специалисты, о чем мы договорились. А это участие Литвы, Румынии и других экспертов из европейских стран.
Чтобы попасть в новую систему, следователь должен получить новые знания, подтвердив их на экзамене. А когда станет понятно, что этот человек способен в новой системе работать, его может быть принято на работу. И при этом он уже прошел конкурсный отбор.
– Когда готовятся спецоперации, информацию пытаются максимально скрыть, чтобы о ней не узнали преступники. А вы предлагаете заслушать ее на коллегии…
– Вот здесь пусть все руководители НБФБ несут ответственность, потому что мы только искажаем систему, соглашаясь с тем, что следователь требует у другого сотрудника справку, которая будет служить для него основанием для совершения следственных действий. Так тут такое не пройдет: никто ни о чем просто договориться не сможет.
– Когда планируете зарегистрировать законопроект? Или будете просить Президента это сделать?
– Я думаю, что Президент зарегистрирует законопроект в ближайшее время.
– Парламент до конца своей каденции создаст новый орган по расследованию экономических преступлений?
– Другого выхода, как на меня, просто нет, мы должны это сделать.
Татьяна Бодня, для «Цензор. НЕТ»
Фото: Екатерина Лащикова, для «Цензор.НЕТ»
Источник: https://censor.net.ua/r3054633 РЕЗОНАНСНЫЕ НОВОСТИ