Административное право – та сфера, в которой граждане сталкиваются с государственными органами. Поэтому реалии этой ветки судопроизводства является наиболее знакомыми рядовым украинцам. Типичной является практика, когда в аналогичной вашей деле существует множество судебных решений по всей стране, но вы по-новому должны мужественно пройти все круги судебной волокиты.
Или когда апелляционная инстанция вернула ваше дело на рассмотрение в государственной структуры, а там снова выносят решения не в вашу пользу. По словам юристов, изменения в Кодекс административного судопроизводства Украины, которые вступили в силу в декабре, призванные изменить ситуацию.
Андрей Жук, член правления Ассоциации развития судейского самоуправления в Украине, судья Тернопольского окружного административного суда (также он является судьей-спикером) рассказал Цензор.НЕТ о главные новации в административном судопроизводстве.
Какие новые нормы будут защищать граждан перед бездействием государственных органов и бюрократической волокитой? Как дело, что могла бы тянуться годами, можно решить за несколько недель? Как электронный документооборот разгрузит суды от кипы бумаг, а граждан – от необходимости обивать пороги каждый раз, когда им нужна копия решения суда? И почему введение монополии адвокатов является позитивом?
СУДЕБНАЯ СИСТЕМА НАКОНЕЦ, ДОЛЖНА ПРИОБРЕСТИ ЧЕРТЫ НЕЗАВИСИМОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
— Как вы в целом оцениваете судебную реформу?
— Стоит помнить, что судебная реформа у нас идет с 1992 года. Каждый новый Президент и каждый новый состав Верховной Рады вносили определенные нюансы. Но они никогда не носили базового характера, который бы в комплексе подходил к системы. Неправильно говорить, что судебная реформа заключается в замене всех судей и изменении процессуальных кодексов. Потому что оба эти действия затрагивают много других институтов права. Сейчас у нас идет реформа судоустройства. Через два года после ее запуска мы выходим на видение того, какую же судебную систему хотим построить. Судебная система наконец, должна приобрести черты независимой ветви власти, как это предусмотрено Конституцией. В Основном Законе четко прописан ориентир на соблюдение принципа верховенства права, а не принципа законности, который тянется еще с советских времен.
— А в чем разница?
— Начиная с юридических вузов, вся правовая система у нас строилась по принципу законности, согласно которому существует выписана отдельная норма права, и надо четко ее придерживаться. А принцип верховенства права более широкий, соблюдение законности является лишь одной из его составляющих. Верховенство права заключается в соблюдении буквы закона с учетом других принципов — справедливости, необходимости, пропорциональности, должной осмотрительности (ибо закон является живым механизмом, правоотношения изменяются со временем). Есть обычное право, моральные нормы, которые также можно отнести к источникам права.
В целом это позитивные сдвиги. В раздел «Правосудие» в Конституции добавлено упоминания о прокуратуре, роль адвокатов и юридической помощи. В европейских странах прокуратура является именно частью правосудия, представляя интересы государства, а не осуществляет общий надзор, как сейчас в Украине. Если изменение законодательства в дальнейшем будет происходить в соответствии с концепцией реформы, то все должно получиться.
— Если остановиться на процессуальных кодексах, как оцениваете новации?
— Я работаю в административном суде, поэтому для меня ближе кодекс административного судопроизводства. Большим плюсом считаю унификацию процедур во всех трех видах производств – хозяйственном, административном и гражданском. Ранее стороны часто путались, потому что в разных судах процедуры были прописаны по-разному. В отличие от гражданского и хозяйственного процесса, где есть состязательность сторон и суд выполняет роль арбитра, в административном процессе бремя доказывания лежит на субъекте властных полномочий. В новой редакции кодекса задачей административного судопроизводства остается защита граждан и юридических лиц от противоправных решений, действий или бездействия со стороны органов государственной власти. Теперь на субъектов властных полномочий возложена еще большее бремя доказывания, а не человек должен доказывать, что государственные службы нарушили ее права.
— Авторы новаций заявляют, что изменения к админкодексу призваны, в первую очередь, защитить гражданина перед бездействием государственных органов. В частности, вводится понятие образцовых решений. Что это означает?
— Недавно на сайте Верховного Суда, в частности Кассационного админсуда, появился раздел сообщений субъектов властных полномочий. Верховный суд излагает свои правовые позиции для тех государственных органов, которые применяют определенные нормативные акты, — для того, чтобы в дальнейшем в своей работе они учитывали эту позицию, а гражданам по всей стране не нужно было подавать одинаковые иски. Также свою позицию ВС направляет в государственные органы. Недавно это было направлено к ДФС и Фонда социального страхования. Поэтому это вселяет надежду, что этот принцип будет работать. Хотя этот принцип предусмотрен еще с 2014 года – законом «О восстановлении доверия к судебной власти».
Ранее возникали ситуации, когда за существование сотен решений из одинакового вопроса, в том числе решений Высшего и Верховного судов, органы на местах совершали те же действия, смотря на которые граждане снова вынуждены были обращаться в суд.
— Другое важное процессуальное изменение – это новая предметная юрисдикция административных судов. К сферы админсудов относятся споры, содержащие публично-правовой характер, а не учитывается субъектный подход к определению юрисдикции. Объясните простым языком, что это означает.
— Теперь более четко расписано, что именно относится к компетенции административных судов.То есть, при решении вопроса об отнесении конкретного спора к полномочиям административного спора, в первую очередь следует обращать внимание на характер спорных правоотношений, которые сложились между физическим или юридическим лицом и органом власти (местного самоуправления). Наличие в споре субъекта властных полномочий автоматически не относит данный спор к компетенции административного суда, ведь такие субъекты могут вступать в хозяйственно-правовые или гражданско-правовые отношения с другими лицами, совершать какие-то действия за пределами своих властных функций, и тогда такой спор не будет публично-правовым. В частности, это касается, например, земельных споров. В таких спорах всегда одной из сторон будет субъект властных полномочий – орган местного самоуправления или соответствующий орган Держземгеокадастру. Однако в судебной практике возникало очень много споров о подведомственности таких споров – их должен рассматривать административный суд, они относятся к юрисдикции гражданского/хозяйственного судопроизводства. С вступлением в силу новых редакций процессуальных кодексов такое разграничение прописано более четко. К юрисдикции административных судов будут принадлежать те споры, где между истцом и соответствующим государственным органом сложились исключительно публично-правовые отношения (соблюдение субъектом властных полномочий, установленных законом процедур и правил в том или ином вопросе). Если же дело касается не только соблюдения субъектом властных полномочий требований Закона в отношении истца, а затрагивает права и интересы другого лица в отношении права на определенное имущество (в частности, земельный участок) – такое дело выпадает из административной юрисдикции.
Что прибавилось — это все, что касается споров, связанных с различными аттестационными и квалификационными комиссиями. Теперь статье 19 определено, что такие споры относятся к компетенции административных судов, если решения этих органов являются обязательными для других государственных органов.
Кроме того, претерпели изменения правила о возможности обращения в суд властных органов. Раньше было прописано, что они имеют право обращаться в админсуд в случаях, определенных Конституцией и законом. Теперь же эта норма звучит –»исключительно» в случаях, установленных Конституцией или Законом. То есть органы власти больше не смогут широко трактовать свои полномочия.
— Приведите пример.
— Скажем, в законе четко прописано, что налоговая имеет право обратиться с иском о взыскании налогового долга, а не придумывать какие-то обходные пути – обязать допустить к проведению проверки, и тому подобное.
— Другая новация, которая дополняет новую предметная юрисдикция, — расширение полномочий суда.
— Эту норму сейчас подробнее прописано, особенно при принятии решений в пользу физических и юридических лиц, то есть не органов власти. Ранее возникали споры относительно границы вмешательства суда в дискрецію государственных органов. В частности Министерство юстиции выступало с заявлениями о том, что суды должны лишь обязывать государственный орган повторно рассмотреть соответствующее обращение, а не принимать решения вместо такого органа. Возникали ситуации, когда определенное решение отменялось судом, обязывали государственный орган повторно рассмотреть вопрос, а государственный орган принимал такое же решение. Человек снова шла в суд, это решение вновь касували, снова обязывали рассмотреть, и государственный орган в третий раз принимает то самое решение. Теперь эта проблема урегулирована на уровне Кодекса. Если будет признана противоправной бездеятельность субъекта властных полномочий, то суд может его обязать принять решение в пользу истца (если истцом выполнены все условия для получения положительного решения). Если в конкретном деле государственный орган имеет право действовать по собственному усмотрению, то суд может обязать его повторно рассмотреть вопрос, с которым обратился истец, но уже с учетом правовой оценки в решении суды относительно того где орган власти не имел смысла. Это упростит выполнение решений. К тому же в решении суд может определить разумный срок, в течение которого это решение должно быть выполнено. А за его несоблюдение через судебный контроль могут быть наложены существенные штрафные санкции. Это будет дисциплинировать органы государственной власти по исполнению судебных решений, поскольку много решений, принятых в пользу граждан, исполняются годами. И большинство жалоб против Украины в Европейском суде по правам человека касались не непосредственно судебных решений, а длительного неисполнения решения суда, которое уже вступило в силу.
ТЕПЕРЬ ПРОЦЕДУРА ДОСУДЕБНОГО ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ ГОСОРГАНОВ СТАНОВИТСЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ
— Как оцениваете новые правила истребования доказательств и как гражданин будет защищен в этом плане?
— Что касается доказательств, то эти новации касаются, в первую очередь, хозяйственных и гражданских судов. Обязанность представления доказательств возложена на стороны процесса, суд выступает только арбитром. И если сторона не подала какое-то доказательство, то это не вина суда.
В административном процессе властный орган и юридическое или физическое лицо не являются равнозначными по своим возможностям. У государственного органа есть больше возможностей по доступу к базам данных, реестров и другой информации. Поэтому в Кодексе административного судопроизводства остался принцип – властные органы должны доказывать правоту своих действий. Теперь им запрещено предоставлять те доказательства, которые властный орган не исследовал и не учитывал, когда совершал конкретное действие, или принимал решение. Потому что были случаи, когда уже во время судебного заседания государственные органы пытались представить новые доказательства, которые они не принимали во внимание раньше. Это нововведение очень не нравится субъектам властных полномочий, ведь если эти доказательства не были исследованы ранее, то возможно и властный орган, должен был бы принять иное решение.
— Также меняются процессуальные сроки подачи иска. Для органов власти в отдельных случаях их значительно уменьшили.
— Это также плюс, к этому мы постепенно шли еще с введения Кодекса админсудопроизводства в 2005 году. Отошли от общих сроков обращения в суд в 3 года. Для административной юрисдикции сроки были сокращены сначала до года, потом – до 6 месяцев для физических и юридических лиц, а для органов власти – до 3 месяцев. Также для лиц и организаций увеличили до трех месяцев сроки обращения в суд, в случае применения процедуры досудебного урегулирования спора (раньше был 1 месяц). Еще одной новацией является то, что если определенным профильным Законом определена обязательность применения досудебной процедуры обжалования, обращение в суд станет возможным только после применения такой процедуры. Возможно, львиная доля дел будет решаться уже на стадии такого административного обжалования. Практика доведения до сведения субъектов властных полномочий правовых позиций со стороны Верховного Суда также будет способствовать этому, ведь органы власти будут обязаны пользоваться ими. Иначе их спросят: зачем вы опять наступаете на те же грабли, если уже известно, как конкретные споры должны решаться. Ведь одна из целей судебной реформы, особенно в административной юрисдикции — это единство судебной практики и уменьшение количества обращений граждан.
— Уменьшение количества исков и ускорения решения дел также связывают с еще одной новой практикой — урегулированием споров с участием судьи.
— Эта процедура заключается в привлечении обеих сторон к выработке решения — для более быстрого рассмотрения дела, но при условии общего согласия. В данной процедуре предусмотрено проведение судом совещаний как с обеими сторонами спора, так и с каждой из сторон отдельно, с целью разъяснить какая судебная практика складывается по определенному вопросу и о последствиях каждого из возможных вариантов решения спора. Это проводится без звукозаписи и в условиях конфиденциальности. Если процедура пройдена, и стороны пришли к согласию, то все завершается быстрым вынесением решения или прекращением производства, если, например, истец откажется от иска. Если к согласию не пришли, тогда судебное производство восстанавливается, но дело передается для рассмотрения другому судье. Потому что судья, который сначала вел дело, может уже знаком с позициями сторон, которые они не хотели бы разглашать официально.
Для примера, во времена моей адвокатской деятельности я оказывал правовую помощь страховой компании. Типичной была ситуация, когда страховая компания насчитывала одну сумму к выплате в качестве возмещения, а человек находил другого специалиста, который считал сумму ущерба в большем размере, иногда по «космическим» ценам. Но мы в основном находили компромисс. Я просил объявить перерыв, а за то время общался с адвокатом другой стороны или непосредственно с клиентом, и объяснял, где мы объективно могли бы увеличить сумму выплаты возмещения, а где – обоснованно или нет. Дело завершалась мирным урегулированием в течение нескольких недель вместо того, чтобы тянуться годами.
В админпроцессе с этим могут возникать трудности, поскольку здесь одной из сторон всегда есть органы власти, которые связаны определенными нормативными документами. А в гражданском процессе это явно очень ускорит рассмотрение дел. Но напомню, в админсудопроизводстве внедряется понятие образцовых и типовых дел – при наличии определенного количества одинаковых дел суд может одну из них передать напрямую в Верховный Суд, остановив производство в других. Одно дело Верховный Суд рассматривает как образцовую, а остальное аналогичных споров решают ее примеру. Если впоследствии изменится законодательство, то Верховный Суд может предложить другое решение, но опять-таки по этой же процедуре.
НЕ СЛЕДУЕТ БОЯТЬСЯ МОНОПОЛИИ АДВОКАТОВ. ЧЕЛОВЕК СМОЖЕТ САМ ПРЕДСТАВЛЯТЬ СВОИ ИНТЕРЕСЫ В СУДЕ
— Еще хотелось бы затронуть вопрос, который очень многих волнует. Объясните введения адвокатской монополии. Интересы людей в судах отныне будут представлять исключительно адвокаты?
— На уровне Верховного Суда эта норма действует с 2017-го. На уровне апелляционных судов вводится в этом году. С 2019 года – на уровне судов первой инстанции. На самом деле самопредставництво не запрещается — человек может пойти в суд без адвоката. Однако, если человек все-таки обращается за помощью к юристу, то это должен быть адвокат. Я не вижу в этом проблемы. Это также плюс, потому что юрист, который не имеет права заниматься адвокатской деятельностью, не связан правилами адвокатской этики и не несет ответственности по Закону «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Закон ставит адвоката в определенные рамки обязанностей и этики – каким образом он должен защищать лицо. Более того, в делах незначительной сложности остается возможность представительства «юристами-неадвокатами».
— Есть опасения, что адвокатские услуги стоят дороже, чем услуги обычного юриста…
— Но созданы центры бесплатной правовой помощи, определен перечень категорий граждан, которые имеют права на получение такой помощи. В таких центрах работают адвокаты, услуги которых оплачивает государство.
Очень много опасений имеют юристы, которые работают на государственных предприятиях или в государственных учреждениях – что они не смогут в суде представлять интересы своего же предприятия. Насколько я знаю, уже почти готов проект изменений в закон об адвокатуре, и должен быть урегулирован этот вопрос. Ведь сейчас нельзя заниматься адвокатской деятельностью, находясь на государственной службе. Очевидно, это будет выписано так, что адвокат-госчиновник не имеет права осуществлять другую адвокатскую деятельность, кроме представления в суде интересы своего учреждения. Норма о представительстве государственных органов исключительно адвокатами вступает в силу с 2020 года. То есть переходный период, за который все желающие могут получить адвокатские свидетельства, не потерять работу и продолжить работать. Это перекликается и с новым законом о правовой образование.
— Новации в процедуре обмена документами – внедрение электронного судопроизводства.
— Такой концепт разработали и Государственная судебная администрация ГП «Информационные судебные системы». Если у них получится воплотить задуманное, это будет прогрессивно и намного упростит доступ к документам. Идея заключается в том, чтобы переместить документооборот на облачные технологии.
— Как это может иметь на практике?
— Каждый, кто обращается в суд, регистрируется, получает собственный электронный кабинет. Судьи также будут иметь электронный кабинет. Соответственно человек будет иметь доступ к документам, которые предоставляет суд, к документам, которые предоставляет другая сторона, и к процессуальных документов суда. И оперативно подавать ходатайства, возражения и узнавать о движении дела.
Другой пункт – обмен документов между судами. Есть дела, которые содержат более чем десять томов. Сегодня, чтобы перевезти эти кипы из суда первой инстанции в апелляционной, надо нанимать курьерскую службу. Это лишние расходы.
Сейчас же в Кодекс включена норма о том, что документация судопроизводства должна осуществляться в электронной форме. Однако никто не будет заставлять человека подавать документы в электронной форме, будет право выбора. Аппарат суда сам переводить бумажный иск в электронную форму, и в дальнейшем вся документация копіюватиметься в электронной форме. Алгоритм доступа к этим делам будет определен, а бумажный вариант дела хранится в архиве. Кроме всего, наличие электронной версии снимает проблему с выдачей бумажных копий. За получение каждой дополнительной копии надо платить судебный сбор, кроме того это лишняя трата времени. Каждая бумажная копия судебного решения должна быть содержать штрих-код или QR-код доступа к этому решение в Едином реестре судебных решений. При необходимости продемонстрировать это решение человеку будет достаточно показать этот код, а уже любой государственный орган самостоятельно находить это решение. Более того, человек даже не должна будет по требованию определенного органа нести это решение, потому что оно автоматически передается всем органам, что были стороной судебного процесса.
— Кроме того, планируют ввести реестр исполнительных документов.
— Да, потому что сейчас добиться конечного исполнения решения, и даже открытие исполнительного производства, это довольно затратная по времени процедура. Надо отстоять в очереди, потом ждать исполнения. Планируется, что теперь любой исполнительный документ будет сразу направляться в реестр, и исполнитель будет иметь к нему прямой доступ и открывать исполнительное производство. Работа частных исполнителей также, по моему мнению, ускорит этот процесс.
— Когда в судах планируют внедрить электронный документооборот?
— В целом на обновление выделено год. Планируется, что не позднее 90 дней со дня вступления в силу нового Кодекса утвердить соответствующее положение. Кодекс вступил в силу 15 декабря, то есть до конца марта следует ожидать утверждении положения. Потом дается три месяца на внедрение. За это время должно произойти техническое перевооружение. По моей информации, оно будет осуществляться поэтапно. Определенные блоки могут заработать уже через три месяца после утверждения соответствующего положения о Единой судебной информационно-телекоммуникационную систему. В частности, новый подход к автоматизированного электронного документооборота, упростит работу аппарата суда. Другие блоки будут вводиться постепенно.
Ольга Скороход, «Цензор.НЕТ»
Фото: Екатерина Лащикова, для «Цензор.НЕТ»
Источник: https://censor.net.ua/r3053088 РЕЗОНАНСНЫЕ НОВОСТИ